固原市原州区人民政府

        申请人： 宁夏******有限公司

住所地：固原市原州区开城镇双泉村四组

被申请人固原市原州区林业和草原局

住所地：宁夏固原市原州区北关东路114号。

申请人宁夏******有限公司对被申请人固原市原州区林业和草原局对其作出的原林草罚决字[2025]002号《行政处罚决定书》不服，于2025年5月16日向本机关申请行政复议。本机关依法予以受理，适用普通程序审理。因本案重大复杂，延长办理期限30日。2025年7月10日依法组织听证，申请人和被申请人参加听证，现已审理终结。

申请人复议请求：请求依法撤销被申请人作出的原林草罚决字[2025]002号《行政处罚决定书》中关于罚款76782.00元的处罚决定。

申请人称，被申请人原林草罚决字[2025]002号《行政处罚决定书》认定的申请人“共非法使用的5.67亩林地”，属事实认定错误。2016年8月8日，申请人与固原市民政局签订《土地租赁合同》，合法承租涉案土地用于殡葬服务，合同明确约定申请人享有土地使用权，并有权开展种植、养殖、基础设施建设等经营活动。申请人依据合同约定对土地进行开发建设，始终合法使用土地，且固原市民政局作为土地管理单位，从未对土地性质提出异议。涉案土地总面积经合同确认，申请人实际使用范围未超出约定，被申请人认定的“5.67亩林地”无合法依据，且未说明其与申请人租赁范围的关系。另外：（1）被申请人认定涉案土地为“林地”并作出处罚，但未提供合法有效的证据证明该土地在租赁前的权属登记或规划用途为林地。申请人认为，涉案土地性质应为民政殡葬服务用地，被申请人对土地性质的认定与事实严重不符。（2）被申请人违反《中华人民共和国行政处罚法》第四十六条关于证据收集的规定，单方委托司法鉴定中心对土地性质及面积进行鉴定，但未向申请人出示鉴定机构资质、鉴定依据及详细勘测数据，剥夺了申请人的知情权和异议权。（3）被申请人于2025年1月24日将该案件移送固原市公安局原州区分局。2025年2月21日原州区分局对本案作出《不予立案通知书》固原公(食药环)不立字〔2025〕30013号：明确审查认为没有犯罪事实，根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百一十二条之规定，决定不予立案。被申请人在无新证据的情况下仍作出行政处罚，属于滥用职权。  

申请人宁夏******有限公司提供以下证据：

1.申请人的营业执照、法定代表人、身份复印件；

2.固民发（2015）157号文件，证明固原市民政局于2015年10月19日批复“同意申请人成立宁夏******有限公司，专项承建汉民公益性生态公墓建设经营”。

   3.招商通知书一份，证明经招商委员会评审，申请人“被确定为固原市汉民生态公墓项目建设商家”、“建设地点：固原市原州区开城镇双泉村境内。面积：1000亩”。

    4.生态公墓合作开发协议、修定协议、补充协议，证明固原市汉民生态公墓系固原市人民政府以公开招商的方式引进的特许经营项目，该项目于2014年9月10日获得固原市规委会第十次会议通过，固原市发改委固市发改（2014）304号文件标准立项。就该项目，固原市民政局作为甲方，将特许经营权有偿转让给乙方，即申请人。转让费约6000万元，乙方已向固原市财政局专用账户缴纳了5000万元。在2016年8月8日的修定协议中，约定“规划总占地11761亩，一期规划为4800亩（包括荒山荒沟1891亩）中，除已由乙方出让取得的经营性公墓用地外，其于用地暂由乙方租赁使用，租期70年。”

5.《关于固原市汉民生态公墓土地使用情况说明的函》（固国土资函[2015]163号）1份，证明在2009年编制的《原州区开城镇土地利用总体规划》中，项目占地范围属于基本农田，根据自治区国土资源厅安排，2015年10月开始对原规划全部进行完善，在完善土地利用总体规划时，将该项目使用的土地属于建设用地范围的调整为建设用地，属于生态用地的调整为绿地，调出的基本农田在其他乡镇补划，确保该项目土地使用需求。

被申请人固原市原州区林业和草原局答复称，虽然申请人与固原市民政局于2016年8月8日签订了《土地租赁合同》，但针对案涉地块于2018年6月5日经固原市人民政府印发固政土函[2018]52号《固原市人民政府关于收回固原市汉民生态殡葬项目国有建设用地使用权的批复》明确批复“同意收回固原市民政局以划拨方式取得的固原市汉民生态殡葬项目43251.02平方米国有建设用地使用权”。即说明以政府文件要求已将案涉地块国有建设用地使用权于2018年进行收回，但申请人持续占用至2025年属于违法占用。申请人所提供的证据亦无法证明涉案土地性质属于民政殡葬服务用地。另外，被申请人认定申请人非法占用林地事实清楚、采信证据充分、程序合规、合法，作出处罚结果正确。2024年10月8日，被申请人对原州区殡葬设施进行摸排，在摸排过程中发现，申请人宁夏******有限公司在原州区开城镇双泉村经营固原市汉民公益性生态公墓时，未办理使用林地审批手续涉嫌占用林地。经聘请宁夏绿森源司法鉴定中心鉴定，鉴定结论为：占用乔木林地1.09亩(折合727㎡)，灌木林地3.16亩(折合2107㎡)，其他林地1.42亩(折合947㎡)，涉案林地面积共5.67亩(折合3780㎡)，因涉案面积超出行政处罚权限，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条，《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件》的规定，答复人于2025年1月24日将该案移送固原市公安局原州区分局。2025年2月21日原州区分局向答复人送达《不予立案通知书》固原公(食药环)不立字〔2025〕30013号:审查认为没有犯罪事实，根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百一十二条之规定，决定不予立案。以上违法事实清楚，有现场勘验，检查笔录、照片、司法鉴定、询问笔录等证据为凭。其中，宁绿司鉴字〔2025〕第0071号《关于宁夏******有限公司涉嫌改变林地用途和非法使用草原一案的鉴定意见书》中，鉴定资料载明有答复人所提供的《原州区2023年林草湿综合检测数据》，以及在资料摘要中所涉及的国家相关法律规定以及行业技术标准、文件等如数列明，综合分析后确定涉案林地面积为5.67亩，包括乔木林地面积1.09亩(1#宗地)，其他林地面积 1.42 亩(2、3、4#宗地)，灌木林地面积3.16 亩(5、6#宗地)，所以，面积认定没有错误，并且在具体情况中写明“涉案当事人推毁林地修建简易土葬区、墓道、道路、弃土场等，改变了林地用途，林业生产条件严重毁坏。”，即已明确表明与申请人租赁范围之间的关系，即明确非法占用林地的面积。故请求依法驳回申请人的复议请求，维持答复人的处罚决定。

被申请人提供了下列证据：

1.勘验笔录、照片，证明经勘验，确定申请人非法使用的5.67亩均为公益林，其中，乔木林地面积1.09亩（1#宗地），其他林地面积 1.42 亩（2、3、4#宗地），灌木林地面积3.16 亩（5、6#宗地）。

2.宁绿司鉴字〔2025〕第0071号鉴定意见书1份，证明经鉴定，涉案的5.67亩均为公益林，其中，乔木林地面积1.09亩（1#宗地），其他林地面积 1.42 亩（2、3、4#宗地），灌木林地面积3.16 亩（5、6#宗地）。

经审查，查明：位于固原市原州区开城镇双泉村境内的固原市汉民生态公墓，系固原市人民政府以公开招商的方式引进的特许经营项目。该项目于2014年9月10日获得固原市规委会第十次会议通过，固原市发改委固市发改（2014）304号文件标准立项。2015年10月19日，固原市民政局批复“同意成立宁夏******有限公司，专项承建汉民公益性生态公墓建设经营”。就该项目的开发、建设、经营，固原市民政局作为甲方，先后与乙方，即申请人宁夏******有限公司签订了“合作开发协议、修定协议、补充协议、土地租赁合同”。合同约定：土地用途为殡葬服务，包括种植、养殖及基础设施建设。协议还约定，固原市民政局作为甲方，将公墓的特许经营权有偿转让给乙方，转让费约6000万元，乙方已向固原市财政局专用账户缴纳了5000万元。在2016年8月8日的修定协议中，约定“规划总占地11761亩，一期规划为4800亩（包括荒山荒沟1891亩）中，除已由乙方出让取得的经营性公墓用地外，其于用地暂由乙方租赁使用，租期70年。”另查明，就该项目用地，固原市国土资源局于2015年10月19日给固原市市场监督管理局的《关于固原市汉民生态公墓土地使用情况说明的函》（固国土资函[2015]163号）中明确说明：在2009年编制的《原州区开城镇土地利用总体规划》中，项目占地范围属于基本农田，根据自治区国土资源厅安排，2015年10月开始对原规划全部进行完善，在完善土地利用总体规划时，将该项目使用的土地属于建设用地范围的调整为建设用地，属于生态用地的调整为绿地，调出的基本农田在其他乡镇补划，确保该项目土地使用需求。申请人依与固原市民政局的协议，在开发经营中，涉案的5.67亩土地经固原市原州区林业和草原发展中心委托，被鉴定机构认定为公益林。2025年3月19日，被申请人以申请人在项目建设中，未办理使用林地审批手续占用林地，对其作出共计罚款76782.00元的罚款。申请人对被申请人作出的原林草罚决字[2025]002号《行政处罚决定书》不服，提出上述复议请求，请求撤销该决定。

本机关认为，生态环境是人类生存和发展的根基，绿水青山就是金山银山。保护、培育和合理利用森林资源，加快国土绿化，保障森林生态安全，建设生态文明，实现人与自然和谐共生，是关系民生的重大社会问题。国家保护森林资源，实行基本森林保护制度，严格控制林地转为非林地。根据《中华人民共和国森林法实施条例 》第十六条“  勘查、开采矿藏和修建道路、水利、电力、通讯等工程，需要占用或者征收、征用林地的，必须遵守下列规定：(一)用地单位应当向县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请，经审核同意后，按照国家规定的标准预交森林植被恢复费，领取使用林地审核同意书。用地单位凭使用林地审核同意书依法办理建设用地审批手续......”。本案中，申请人专项承建的汉民公益性生态公墓建设，其作为用地单位，应当向具有审核审批权限的林业主管部门提出用地申请，但其却无视审批要求，擅自改变林地用途，进行项目开发建设，其行为构成非法占用林地。综上，申请人提出的被处罚主体应为固原市民政局的抗辩理由不能成立。被申请人固原市原州区草原和林业局依据调查、鉴定对申请人给予的行政处罚决定，事实清楚，证据确实，裁罚适当，适用法律正确，本机关对该决定予以维持。依据《中华人民共和国行政复议法》第六十八条之规定，本机关决定如下：

维持被申请人固原市原州区草原和林业局作出的原林草罚决字[2025]002号《行政处罚决定书》。

如不服本行政复议决定，可自收到本复议决定之日起十五日内依法向固原市原州区人民法院提起行政诉讼。

                                                             二〇二五年七月十七日